隨著討伐袁術的大潮落幕，敖烈率軍沿海路返回了遼東，然後從遼東沿陸路回到燕京。因為江東的局勢已經穩定了下來，孫策已經掌控了大局，因此，甘寧和魯肅率領的水軍，也隨同敖烈一起返回了幽州。
剛剛到達燕京，李儒就拿著一張幽州出產的薄紙走了過來，上面寫著暗影成員傳回來的兩條消息。第一條，劉協已經同意了敖烈的保奏，讓孫策出任揚州牧之職，統領江東、淮南等地；第二條，則讓敖烈有些吃驚，曹操部下的曹仁、臧霸聯手，在青、徐交界處，一戰消滅了袁紹派往淮南的大軍，審配僅僅率領著三四千殘兵返回鄴城，顏良、文丑都被曹操收降了，另有一萬袁軍，也一同投降了曹操。
敖烈知道，曹操要對袁紹動手了，或者說，他是在為動手前，做著準備。不過，在聯合曹操一起攻打袁紹之前，敖烈還有著一些問題必須要提前解決。北疆的鮮卑雖然已經臣服，其地盤也已經變成了大漢的第十四個州——光州，但是，並不是說自此以後，北疆就安穩如山了，西北還有匈奴盤踞，和匈奴比鄰的，還有被敖烈打的元氣大損的烏桓人。
儘管匈奴和烏桓因為敖烈的打壓，實力大不如以前，但畢竟也是一個隱患，這個隱患不除，敖烈可沒有辦法安心攻打冀州。袁紹和烏桓的關係很好，如果在敖烈攻打冀州的時候，烏桓人受袁紹之託，在自己背後搞點什么小動作，那可是相當的麻煩。所以，敖烈當初和曹操爭奪這場戰役的主動權。把開戰的時間和方式捏到自己手裡，就是為了留出時間來，先把烏桓和匈奴徹底剷平。
當夜，敖烈找來諸葛亮、賈詡、荀彧、李儒和徐庶幾人，連夜商討針對匈奴和烏桓的方案。開始的時候。眾人的思路在處在正確的道路上，可是商量來商量去，眾人卻先後發現了一系列的問題，以至於征討烏桓、匈奴之事，竟然不能順利的進行下去。幽、並二州在經過平定北疆的戰役之後，士兵非但沒有減少。反而增加了許多，這多出來的一部分人，大多都是漢化後的鮮卑族戰士，雖然可戰的軍士增多是件值得高興地事，但是各種問題卻也相繼暴露了出來。
首先，就是軍餉的發放。以及軍糧的供給問題。鮮卑族人各個驍勇善戰，凡是成年的男子，稍加訓練，都是一名不錯的騎兵，即使在怎麼優中選優，以鮮卑人龐大的人口基數，最後被選到軍中服役的。依然有五萬之眾，這五萬軍士的糧餉、裝備、戰馬等等等等，都需要儘快籌措，以便把他們儘早訓練成軍。雖然在光州，也就是以前的鮮卑境內，敖烈得到了大量被凍死的牛羊，諸葛亮把這些牛羊身上所有值錢的東西，都通過萬通商會和甄氏商會變成了錢糧，但也僅僅是比較寬裕的完成鮮卑人內遷之後的問題而已，根本就沒有多少多餘的錢糧來供養這五萬騎兵。
其次。鮮卑人雖然在一系列比較平和的政策下，逐漸融入了漢人之中，但畢竟時日還短，還沒有形成徹底的融合，如果在這個時候。敖烈率領大軍離開的話，難免會有一些別有用心的人，會藉機挑起境內漢人和鮮卑人的矛盾，這對敖烈的統治，勢必會造成影響，不利於日後的發展。
再次，敖烈在一年之內連續平定高句麗、扶餘和北疆，不少武將、能臣都被留在了當地，用以安撫當地民眾的情緒和震懾宵小，像魏延、張繡、鄧芝等人，分別留在扶餘、高句麗等各地，出征烏桓和匈奴，這些猛將和能臣是必不可少的，敖烈必需要找到合適的替代者，讓替代者接替魏延等人的工作。
另外，敖烈還要留下足夠多的將士，鎮守燕京，對內可以安民，對外可以保境。尚未完全漢化的鮮卑人中，還存在著少數極端份子，如果他們和冀州的袁紹聯合起來，那將是一件十分棘手的事情。所以，這次征討烏桓和匈奴的人手，不能太多，最多只能抽調出全部軍隊的四分之一。也就是說，敖烈麾下雖然有二十四萬大軍，但最多，也只能動用六萬人而已。想要以六萬將士迅速平定匈奴和烏桓，實在是有些困難。
基於以上幾點原因，敖烈等人的話題，逐漸轉換到了政策改革上來了，隨著光州併入敖烈的治下，原有的幽并都督令，顯然已經有些不太適應了，現在的情形，亟待敖烈在原有的政策中保留精華，然後在加入一些新的政令進去，從而促進幽、並、光三州穩定的向前發展。
於是，在
